Góp ý Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi): Vài ý kiến về quản lý, sử dụng đất nông nghiệp

Tuy nhiên, qua quá trình tổng kết thi hành Luật thấy quy định về quản lý, sử dụng đất nông nghiệp còn bộc lộ nhiều hạn chế, chưa thực sự tạo đột phá cho nền nông nghiệp phát triển.

Để có thêm ý kiến đóng góp vào Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) lần này, Tạp chí Kinh tế nông thôn trân trọng đăng tải bài viết của tác giả Đinh Tấn Phong, nghiên cứu viên Viện Kinh tế - Xã hội thành phố Cần Thơ.

Chế độ sử dụng đất nông nghiệp

Thứ nhất, về thời hạn sử dụng đất nông nghiệp: Luật Đất đai năm 2013 quy định thời hạn giao đất, công nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp được giao cho hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp là 50 năm và nếu có nhu cầu được tiếp tục sử dụng thêm 50 năm mà không cần gia hạn (Khoản 1, Điều 126).

So với các Luật Đất đai trước đây, Luật Đất đai năm 2013 đã mở rộng thời hạn sử dụng đất nông nghiệp cho đối tượng nông dân nhằm mục đích đảm bảo tâm lý an tâm, an toàn, khuyến khích người nông dân phát triển sản xuất.

Tuy nhiên, quy định về thời hạn sử dụng đất nông nghiệp vẫn tồn tại một số bất cập: Một là, thời hạn sử dụng đất nông nghiệp vẫn chưa đủ dài để người nông dân yên tâm đầu tư dài hạn vào đất. Hai là, do tiềm lực kinh tế còn yếu nên các nông hộ thường dùng quyền sử dụng đất để thế chấp cho các khoản tín dụng phục vụ sản xuất, nếu quyền sử dụng đất sắp hết thời hạn, rất khó để các tổ chức tín dụng thực hiện việc cho vay. Ba là, do còn quy định thời hạn sử dụng nên khi hết thời hạn này, nếu Nhà nước có nhu cầu thu hồi thì người sử dụng đất không được bồi thường, làm cho quyền sử dụng đất nông nghiệp kém an toàn đối với các hộ gia đình, cá nhân người nông dân đang sử dụng đất.

Điều 173 của dự thảo Luật quy định theo hướng cho phép hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp được Nhà nước giao đất, công nhận trong hạn mức khi hết hạn sử dụng thì không phải làm thủ tục gia hạn mà vẫn được thực hiện các quyền của người sử dụng đất thêm 50 năm. Tuy nhiên, như đã phân tích, việc vẫn còn áp dụng thời hạn sử dụng đất nông nghiệp thực sư không tạo được sự an toàn cho người nông dân trong quá trình canh tác, sản xuất. Do đó, trong dự thảo Luật cần điều chỉnh theo hướng tăng thời hạn sử dụng đất nông nghiệp để người nông dân yên tâm hơn trong quá trình đầu tư, phát triển sản xuất. Cụ thể, cân nhắc việc giao quyền sử dụng đất lâu dài cho hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp; bổ sung quy định cho phép hộ gia đình, cá nhân nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp vì mục đích phát triển sản xuất nông nghiệp được sử dụng đất lâu dài.

Thứ hai, về hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp: Khoản 1, Điều 130, Luật Đất đai năm 2013 quy định, hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân không quá 10 lần hạn mức giao đất nông nghiệp. Tuy nhiên, với xu hướng phát triển nền nông nghiệp hàng hóa, hiện đại, quy mô lớn thì theo đa số nhận định cho rằng quy định hiện hành đang khống chế việc tập trung, tích tụ đất nông nghiệp, phát triển nền nông nghiệp sản xuất quy mô lớn. Để giải quyết vấn đề này, dự thảo Luật đã nâng hạn mức nhận chuyển quyền từ 10 lần hạn mức giao đất lên 15 lần và giao cho UBND cấp tỉnh quy định hạn mức phù hợp với từng địa phương. Tuy nhiên, theo người viết, việc quy định hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp thuộc về nội dung chế độ sử dụng đất, ảnh hưởng đến quá trình chuyển dịch đất nông nghiệp của địa phương trên diện tích lớn, là nền tảng của chính sách phát triển nông nghiệp quy mô lớn, là một vấn đề quan trọng của địa phương, do đó, nên giao việc quy định hạn mức cụ thể cho HĐND cấp tỉnh quy định gắn với các cơ chế khuyến khích tập trung, tích tụ đất đai phát triển sản xuất nông nghiệp sẽ phù hợp hơn.

Do đó, trong dự thảo Luật cần xem xét quy định tách biệt về hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp giữa hai chủ thể này, tạo điều kiện để các hộ nông nghiệp có điều kiện tập trung, tích tụ đất đai hiệu quả hơn. Mặt khác, Luật Đất đai năm 2013 quy định, hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp được quy định phù hợp với từng điều kiện cụ thể theo từng vùng và từng thời kỳ.

Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) nên điều chỉnh theo hướng tăng thời hạn sử dụng đất nông nghiệp để người nông dân yên tâm hơn.

Tạo động lực tập trung đất đai

Thứ ba, về quyền sử dụng đất nông nghiệp: Theo quy định pháp luật hiện hành, quyền sử dụng đất được ghi nhận như một loại tài sản (quyền tài sản). Đây có thể xem là một cam kết của Nhà nước đối với người sử dụng đất về khả năng được chuyển dịch, lưu thông quyền sử dụng đất trên thị trường, khuyến khích thị trường quyền sử dụng đất phát triển.

Tuy nhiên, quy định về phát huy quyền sử dụng đất nông nghiệp trong dự thảo Luật cần lưu ý vấn đề về mức thuế và phí liên quan đến chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp còn tương đối cao so với lợi nhuận có thể tạo ra từ sản xuất nông nghiệp và những rủi ro thiên tai. Cụ thể, việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất hiện nay sẽ phải nộp thuế thu nhập cá nhân ở mức 2% giá chuyển nhượng và lệ phí trước bạ 0,5%, ngoài ra còn các loại phí, lệ phí khác. Qua đó, làm ảnh hưởng đến việc tập trung đất nông nghiệp của những hộ gia đình, cá nhân có nhu cầu phát triển, muốn vươn lên sản xuất lớn. Do đó, cần nghiên cứu quy định miễn hoặc giảm thuế thu nhập cá nhân, lệ phí trước bạ và các loại phí, lệ phí khác đối với trường hợp nông dân chuyển và nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp vì mục đích phát triển sản xuất nông nghiệp nhằm tạo động lực để người nông dân mạnh dạn tập trung đất đai phát triển sản xuất.

Thứ tư, về thẩm quyền quyết định chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp, dự thảo Luật giữ nguyên quy định: “Trường hợp cho hộ gia đình, cá nhân thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp để sử dụng vào mục đích thương mại, dịch vụ với diện tích từ 0,5ha trở lên thì phải có văn bản chấp thuận của UBND cấp tỉnh trước khi quyết định” (điểm a, khoản 2, Điều 124). Quy định này nhằm kiểm soát chặt chẽ, bảo vệ quỹ đất nông nghiệp và bảo đảm an ninh lương thực quốc gia.

Tuy nhiên, quy định trên đã đặt ra những vấn đề sau: Thứ nhất, việc quy định văn bản chấp thuận của UBND cấp tỉnh sẽ kéo dài thời gian giải quyết hồ sơ, tạo ra cơ chế xin-cho gây mất thời gian trong triển khai dự án, ảnh hưởng đến thu hút đầu tư. Ngoài ra, UBND cấp tỉnh sẽ căn cứ vào đâu để cho phép chuyển mục đích sử dụng đất. Bởi nếu căn cứ vào quy định tại Điều 116 dự thảo Luật thì UBND cấp huyện sẽ thẩm định và quyết định được mà không cần sự can thiệp của UBND cấp tỉnh. Thứ hai, văn bản chấp thuận của UBND cấp tỉnh sẽ ảnh hưởng đến tính độc lập, khách quan của UBND cấp huyện trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao; ảnh hưởng đến việc xem xét trách nhiệm khi xảy ra vi phạm. Thứ ba, đối với điều kiện cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa tại khoản 1, Điều 123, dự thảo Luật quy định cơ quan nhà nước có thẩm quyền chỉ được quyết định cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa sau khi có Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thông qua.

Như vậy, trong trường hợp cho hộ gia đình, cá nhân thuê đất, cho phép chuyển chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa để sử dụng vào mục đích thương mại, dịch vụ với diện tích từ 0,5ha trở lên vừa cần có Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh vừa phải có văn bản chấp thuận của UBND cấp tỉnh sẽ gây mất rất nhiều thời gian và không cần thiết do đã có sự đồng thuận của HĐND cấp tỉnh rồi. Do đó, trước yêu cầu đẩy mạnh phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước hiện nay, cần phân cấp mạnh cho UBND cấp huyện cho phép chuyển mục đích sử dụng đất dựa trên quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của địa phương. HĐND, UBND cấp tỉnh chỉ thực hiện nhiệm vụ giám sát, thanh tra, kiểm tra đối với nội dung này.

Tuy nhiên, để bảo đảm việc kiểm soát hoạt động chuyển mục đích sử dụng đất và bảo vệ quỹ đất nông nghiệp thì trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất với mức diện tích 0,5 ha trở lên từ đất nông nghiệp sang đất thương mại, dịch vụ thì UBND cấp huyện phải báo cáo ngay với UBND cấp tỉnh.