Sửa đổi Luật Đất đai để tạo điều kiện cho sản xuất nông nghiệp quy mô lớn

Tuy nhiên, khi đất nước phát triển, các mối quan hệ xã hội có nhiều thay đổi, Luật Đất đai năm 2013 đã bộc lộ nhiều tồn tại, hạn chế cần phải thay đổi cho phù hợp. Đặc biệt, trong lĩnh vực nông nghiệp, đất đai đóng một vai trò rất quan trọng đối với người nông dân trong phát triển kinh tế. Do đó, việc sửa đổi Luật Đất đai nhận được nhiều ý kiến đóng góp, nhằm tạo điều kiện cho sản xuất nông nghiệp quy mô lớn.

Quy định Ngân hàng đất nông nghiệp để giải quyết tình trạng bỏ hoang

Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi lần này bổ sung một số quy định mới về thời hạn sử dụng đất, mở rộng hạn mức nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân không quá 15 lần hạn mức giao đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân. Đồng thời, mở rộng đối tượng được nhận chuyển nhượng đất nông nghiệp cho tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp. Ngoài ra, dự thảo có quy định mới về ngân hàng đất nông nghiệp, quy định về các hình thức tập trung, tích tụ đất đai cho sản xuất nông nghiệp…

Hàng nghìn hécta đất nông nghiệp bỏ hoang gây ảnh hưởng rất lớn đến phát triển kinh tế.

PGS.TS. Nguyễn Quang Tuyến (Trường Đại học Luật Hà Nội) cho rằng, hiện nay, ở một số tỉnh Đồng bằng Bắc Bộ, do tình trạng sử dụng đất nông nghiệp phân tán, manh mún, nhỏ lẻ nên chi phí “đầu vào” lớn, song giá thành nông sản thấp, bấp bênh vì sự không ổn định của thị trường tiêu thụ. Vì vậy, xảy ra tình trạng khá phổ biến: đất nông nghiệp bị bỏ hoang nhưng người dân không chuyển nhượng, cho thuê, cứ giữ đất với tâm lý là “cuốn sổ bảo hiểm”. Do đó, việc quy định Ngân hàng đất nông nghiệp trong Dự thảo Luật là giải pháp để giải quyết vấn đề này.

“Khoản 1, Điều 108, Dự thảo Luật quy đinh: “Ngân hàng đất nông nghiệp là doanh nghiệp nhà nước do Chính phủ thành lập theo quy định của pháp luật về doanh nghiệp” nhưng điều khoản này lại chưa đề cập cụ thể hoạt động của Ngân hàng đất nông nghiệp có chịu sự điều chỉnh của Luật Các tổ chức tín dụng không? Cơ quan nào có thẩm quyền thành lập Ngân hàng và hoạt động của mô hình Ngân hàng có chịu sự quản lý Nhà nước của Ngân hàng Nhà nước hay sự quản lý của bộ, ngành nào?”, ông Tuyến nêu vấn đề.

Bên cạnh đó, ông Tuyến cũng đề xuất, trong dự thảo Luật cần có giải thích rõ khái niệm “thu hồi đất phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng”, nếu không thống nhất về khái niệm này giữa các địa phương hoặc giữa các cán bộ làm nhiệm vụ quản lý đất đai dẫn đến áp dụng tuỳ tiện, không thống nhất, tiềm ẩn tiêu cực, thiếu minh bạch.

Còn theo TS. Trần Công Thắng, Viện Chính sách và Chiến lược Phát triển Nông nghiệp, Nông thôn (IPSARD), do các tỉnh, thành chưa có Ngân hàng đất nông nghiệp để gom đất nông nghiệp bỏ hoang, đồng thời thiếu cơ chế để các doanh nghiệp, HTX có thể thuê lại đất của nông dân.

“Người nông dân khi di cư ra các đô thị làm việc để kiếm thu nhập cao hơn làm ruộng, họ không canh tác nhưng vẫn phải giữ đất, nên đất ruộng nhiều khi bỏ không hoặc cho mượn. Cùng với quá trình đô thị hóa, tỷ lệ đất nông nghiệp bỏ hoang có thể còn tăng cao hơn”, ông Thắng phân tích.

PGS.TS. Phạm Quang Tuyến đánh giá, nếu phát huy đúng vai trò, Ngân hàng đất sẽ là địa chỉ để người nông dân gửi đất nhàn rỗi, thay vì bỏ hoang. Phía Ngân hàng đất tổ chức cho các doanh nghiệp thuê lại và chia sẻ lợi nhuận cho chủ đất.

“Người nông dân vẫn giữ được đất, lại có thêm thu nhập, doanh nghiệp cũng có đất đai để sản xuất lớn. Khi người nông dân cần lấy lại đất thì họ có thể lấy lại. Việc này cũng tương tự như việc người có tiền nhàn rỗi thì gửi tiết kiệm vậy”, ông Tuyến nói.

Ở góc độ doanh nghiệp, ông Trần Mạnh Báo, Anh hùng lao động, Chủ tịch HĐQT, Tổng giám đốc Công ty cổ phần Tập đoàn Thái Bình Seed, mong muốn, việc sửa đổi Luật Đất đai 2013 cần có tầm nhìn lâu dài, đồng thời đảm bảo quyền lợi và tạo thuận lợi cho doanh nghiệp cũng như người dân. Đồng thời, thúc đẩy quá trình tích tụ, tập trung đất nông nghiệp hướng tới nông nghiệp công nghệ cao, sản xuất quy mô lớn, tạo thuận lợi cho cộng đồng doanh nghiệp đầu tư trong lĩnh vực nông nghiệp.

Trước thực trạng trên, theo giới chuyên gia, mô hình Ngân hàng đất nông nghiệp nếu thành hiện thực sẽ là đòn bẩy thúc đẩy quá trình tích tụ, tập trung ruộng đất, góp phần khắc phục tình trạng bỏ hoang đất nông nghiệp ngày càng tăng.

Tích tụ, tập trung đất đai diễn ra còn chậm

PGS.TS Phạm Minh Anh, Hiệu trưởng Trường Đào tạo cán bộ Lê Hồng Phong cho biết, sau hơn 8 năm tổ chức thi hành Luật Đất đai năm 2013, bên cạnh mặt tích cực, chính sách, pháp luật về đất đai hiện hành vẫn còn bộc lộ nhiều hạn chế, ảnh hưởng không nhỏ đến phát triển kinh tế - xã hội nói chung, phát triển nông nghiệp nói riêng.

Đơn cử, quá trình tích tụ, tập trung đất đai diễn ra còn chậm, việc thực hiện chưa thực sự gắn với tính công bằng, bền vững, hiệu quả và còn nhiều khó khăn, vướng mắc; Khung giá đất chưa phù hợp, chưa sát với thực tế giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất trên thị trường (đặc biệt là khu vực đất ven đô). Trong khi đó, biên độ giá đất khu vực nông thôn quy định còn rộng, dẫn đến còn nhiều khu vực chưa sát với thực tế; chính sách thu thuế từ các hoạt động chuyển quyền sử dụng đất, chuyển nhượng dự án, chuyển nhượng tài sản gắn liền với đất thuê… chưa rõ ràng, chưa đồng bộ với quy định của Luật Đất đai năm 2013, gây nhiều khó khăn cho các cơ quan thực hiện và phiền hà cho người sử dụng đất…

Tích tụ ruộng đất để phát triển kinh tế nông nghiệp.

Đặc biệt, việc miễn, giảm tiền thuế sử dụng đất đối với đất nông nghiệp được triển khai nhiều năm nhưng tình trạng ruộng bị bỏ hoang, không canh tác gây lãng phí nguồn lực, trong khi nhiều chủ đầu tư không thuê được đất để đầu tư canh tác. Điều này cho thấy, cơ chế khuyến khích tài chính đối với đất nông nghiệp chưa thực sự hiệu quả.

PGS.TS. Đỗ Thị Tám (Học viện Nông nghiệp Việt Nam) cho biết, quản lý và sử dụng đất nông nghiệp thời gian qua cho thấy, quy hoạch sử dụng đất chưa thống nhất và chưa gắn kết với quy hoạch khác; dự báo nhu cầu sử dụng đất chưa đáp ứng thực tiễn. Thêm vào đó, việc giám sát thực hiện quy hoạch, kế hoạch còn lỏng lẻo, dẫn đến đất để hoang hóa hoặc sử dụng không hiệu quả. Điều này lâu dài sẽ gây suy thoái đất nông nghiệp.

Việc phân loại đất nông nghiệp theo mục đích sử dụng chưa thống nhất giữa các luật có liên quan (Luật Đất đai, Luật Lâm nghiệp, Luật Bảo vệ môi trường…). Có sự chồng chéo các mục đích sử dụng đất trong một khu vực. Chưa có bộ tiêu chí đánh giá tiềm năng sử dụng đất cho các mục đích sử dụng đất nông nghiệp khác nhau (hiện mới chỉ có đánh giá thích hợp đất cho mục đích trồng trọt và đồng cỏ chăn thả).

Mặt khác, Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn chưa quy định trường hợp chuyển mục đích đất trồng cây lâu năm sang đất nuôi trồng thủy sản, đất nông nghiệp khác (trang trại) nên khó khăn trong thực thi…

Theo TS. Nguyễn Đình Bồng, Phó Chủ tịch Hội Khoa học Đất Việt Nam, nguyên Phó Tổng cục trưởng Tổng cục Địa chính, hiện trạng sử dụng đất nông nghiệp ở nước ta hiện nay cho thấy: 90% đất sản xuất nông nghiệp do hộ gia đình, cá nhân (HGĐCN) quản lý sử dụng, phương thức sản xuất phân tán quy mô nhỏ, hiệu quả thấp… còn phổ biến. Quá trình chuyển dịch cơ cấu lao động trong khu vực nông thôn chưa đồng bộ với chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp, dịch vụ; Lao động nông nghiệp chiếm tới 34% lao động cả nước. Trong khi các tổ chức kinh tế chỉ quản lý sử dụng 10% đất sản xuất nông nghiệp, quy mô sản xuất còn nhỏ.

Trong khi việc thực hiện giao đất nông nghiệp bình quân theo nhân khẩu nông thôn (có tốt, có xấu, có gần, có xa, chết không thu hồi, sinh không giao thêm) đã dẫn đến tình trạng ruộng đất manh mún lâu dài, tuy từng bước khắc phục qua “dồn điển, đổi thửa”, xây dựng “cánh đồng mẫu lớn”, nhưng đến nay, tình trạng phân tán, manh mún vẫn phổ biến.

Thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp là một thị trường tiềm năng (với trên 10 triệu hecta đất sản xuất nông nghiệp, 90% diện tích đã được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất), nhưng chậm phát triển, chưa đáp ứng nhu cầu cung cấp đất cho các chủ thể sử dụng đất nông nghiệp. Hiện tại, nguồn cung đất nông nghiệp trên thị trường phụ thuộc vào hoạt động của thị trường thứ cấp (giao dịch chuyển quyền sử dụng đất giữa các chủ thể sử dụng đất theo quy định của pháp luật). Tuy nhiên, thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp hoạt động chưa tương xứng với tiềm năng.

Nguyên nhân của thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp chậm phát triển là do những quy định của Luật Đất đai về điều kiện chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp trong một số trường hợp (chuyển nhượng, cho thuê) còn chặt chẽ; hình thức cho thuê quyền sử dụng đất chưa phổ biến; thiếu quy định cho phép các chủ thể (HGĐCN) không trực tiếp sản xuất nông nghiệp nhưng có nhu cầu, năng lực đầu tư vào nông nghiệp được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp; Quản lý đất nông nghiệp còn dựa vào quản lý cây trồng, vật nuôi cụ thể trên đất, không dựa theo đặc tính chất lượng từng loại đất, làm cho người sản xuất khó điều chỉnh sản xuất theo tín hiệu thị trường.

Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) quy định cụ thể về nguyên tắc và phương thức tập trung, tích tụ đất nông nghiệp. Với những quy định mới về tích tụ, tập trung đất nông nghiệp như vậy, sẽ góp phần điều chỉnh đất đai theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, khắc phục những bất cập hiện tại; đáp ứng yêu cầu của các thành phần kinh tế, đặc biệt là các tổ chức kinh tế trong nước (các hợp tác xã, doanh nghiệp vừa và nhỏ, các doanh nghiệp thuộc các tập đoàn kinh tế), các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, thúc đẩy tích tụ tập trung đất đai theo hướng sản xuất nông nghiệp hàng hóa quy mô lớn, tập trung, hiệu quả.

Cần đảm bảo quyền lợi của người dân

Đối với người dân, nhất là nông dân, đất đai là tư liệu sản xuất rất quan trọng, bởi cuộc sống của họ chủ yếu dựa vào việc canh tác trên những mảnh đất đó. Vì thế, việc bảo đảm quyền lợi của người nông dân trong quá trình Nhà nước thu hồi đất để phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế cần phải đảm bảo quyền lợi cho người nông dân.

Để giải quyết vấn đề này,  PGS.TS Đỗ Thị Tám cho rằng, cần bổ sung thêm vào khái niệm đất nông nghiệp, quỹ đất để hỗ trợ, phục vụ sản nông nghiệp như logistics, khu chế biến, nhà kho lưu trữ, bảo quản giống, phân bón, nông sản…

Thống nhất cách phân loại đất nông nghiệp theo mục đích sử dụng, làm rõ chế độ sử dụng đất đối với một số loại đất có thể sử dụng với nhiều mục đích khác nhau. Xem xét bổ sung thêm khái niệm và cách phân loại đất đai theo chức năng (chức năng sinh thái, chức năng kinh tế, chức năng bảo tồn, bảo vệ, …). Đồng thời, cần xây dựng bộ tiêu chí đánh giá tiềm năng sử dụng đất cho các mục đích sử dụng đất nông nghiệp khác nhau và theo các chức năng khác nhau của đất nông nghiệp.

Hoàn thiện chính sách đất đai trong nông nghiệp theo hướng khuyến khích tích tụ, tập trung đất nông nghiệp, bổ sung quy định về hạn mức nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp cho phù hợp với yêu cầu sản xuất hàng hóa lớn trong nông nghiệp (tại Điều 129 và Điều 130 Luật Đất đai năm 2013); mở rộng hạn mức nhận chuyển nhượng, tặng, cho quyền sử dụng đất đối với từng loại đất nông nghiệp phù hợp với thực tiễn sản xuất của từng vùng; cho phép các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong nước có đủ tiềm lực về vốn, công nghệ được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp (tại Điều 191 Luật Đất đai năm 2013). Qua đó, góp phần phát triển sản xuất hàng hóa lớn, hiện đại, tránh tình trạng bỏ hoang đất nông nghiệp.

Xây dựng cơ chế tính giá trị của đất nông nghiệp, lấy đó làm căn cứ căn cứ để chuyển đổi đất nông nghiệp với nhau. Xem xét sử dụng công cụ thuế trong sử dụng đất nông nghiệp và tăng cường các biện pháp quản lý thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất để tránh tình trạng bỏ hoang đất. Xem xét miễn, giảm các loại thuế, phí liên quan đến chuyển nhượng đất nông nghiệp để đẩy mạnh tích tụ tập trung đất nông nghiệp. Bổ sung và cụ thể các trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp và chuyển đổi trong nội bộ đất nông nghiệp…

Góp ý vào Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi, ThS. Trương Quốc Cần (Viện Tư vấn phát triển KTXH Nông thôn và Miền núi) cho rằng, Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã có những vướng mắc, bất cập trong thực hiện Luật Đất đai 2013, trong đó, đã bổ sung một số quy định mới về thời hạn sử dụng đất, hạn mức, người sử dụng đất và chế độ sử dụng đất tạo điều kiện thúc đẩy tích tụ, tập trung đất đai phục vụ sản xuất nông nghiệp trong thời gian tới. Bổ sung chế độ sử dụng đất chăn nuôi tập trung; sửa đổi quy định về chế độ sử dụng đất rừng sản xuất, đất rừng phòng hộ và đất rừng đặc dụng.

Tuy nhiên, việc mở rộng đối tượng và hạn mức nhận chuyển nhượng đất nông nghiệp cần phải đi kèm với các điều kiện, quy định hạn chế nhằm bảo vệ quyền với đất đai của các nhóm yếu thế (nhóm dân tộc thiểu số, nông dân sản trực tiếp sản xuất quy mô nhỏ) trong tiến trình chuyển dịch đất đai.

Phải đảm bảo người dân được hưởng lợi sau khi bị thu hồi đất. Việc thu hồi và bồi thường thực hiện tái định cư phải đảm bảo cho người bị thu hồi có chỗ ở, có điều kiện sống tốt, đảm bảo thu nhập bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ.

Đồng quan điểm này, PGS.TS Đỗ Thị Tám cho rằng, cơ chế và mô hình tích tụ ruộng đất theo hướng chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp... còn hạn chế nên đã hạn chế các quyền cơ bản của người sử dụng đất và cản trở đầu tư vào nông nghiệp - lĩnh vực rất kén nhà đầu tư. Ví dụ, tại Khoản 3, Điều 191, Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Hộ gia đình, cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp không được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa”. Tại Khoản 30, Điều 3: “Hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp là hộ gia đình, cá nhân đã được Nhà nước giao, cho thuê, công nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp; nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp và có nguồn thu nhập ổn định từ sản xuất nông nghiệp trên đất đó”.

Với những quy định trong Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) về quản lý sử dụng đất nông nghiệp, đặc biệt những quy định liên quan đến tích tụ, tập trung đất nông nghiệp, khi Luật Đất đai (sửa đổi) được Quốc hội thông qua, sẽ tạo cơ hội cho hộ gia đình sản xuất nông nghiệp và các nhà đầu tư tiếp cận đất đai; khuyến khích, thu hút đầu tư trong nước và nước ngoài vào các lĩnh vực sản xuất nông nghiệp hàng hóa mà nước ta có lợi thế cạnh tranh, thúc đẩy tập trung, tích tụ đất đai theo hướng sản xuất nông nghiệp hàng hóa quy mô lớn, tập trung, hiệu quả.

Tuy nhiên, sản xuất hàng hóa nói chung, nông nghiệp nói riêng phụ thuộc vào các yếu tố: Đất đai - Lao động - Vốn. Vì vậy, tích tụ, tập trung đất nông nghiệp đòi hỏi gắn chuyển dịch cơ cấu đất đai với chuyển đổi cơ cấu lao động khu vực nông thôn, nông nghiệp theo hướng công nghiệp, dịch vụ; đồng thời, huy động nguồn lực xã hội tăng nguồn vốn đầu tư cho nông nghiệp, đặc biệt ứng dụng tiến bộ khoa học, công nghệ 4.0 trong sản xuất nông nghiệp nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng đất theo hướng sản xuất hàng hóa tập trung quy mô lớn, hiệu quả.

Đó là những vấn đề trọng yếu đặt ra trong quá trình tổ chức thi hành Luật Đất đai, khi Luật mới được Quốc hội thông qua.