Pháp luật về bảo hiểm nông nghiệp: Cần cách tiếp cận mới

Kinh tế nông thôn xin giới thiệu đến bạn đọc bài viết của Nghiên cứu viên Viện Kinh tế - Xã hội thành phố Cần Thơ Đinh Tấn Phong. Trong bài, tác giả đã phân tích một số bất cập, hạn chế trong quy định của pháp luật về bảo hiểm nông nghiệp hiện hành và đề xuất một số kiến nghị hoàn thiện.

Vai trò của bảo hiểm nông nghiệp

Nền sản xuất nông nghiệp từ trước đến nay luôn được xem là thế mạnh, nền tảng và trụ đỡ cho nền kinh tế. Với mục tiêu đến năm 2045, nước ta trở thành nước phát triển, thu nhập cao (Nghị quyết Đại hội XIII của Đảng) đặt ra yêu cầu cần phải thúc đẩy phát triển nền sản xuất nông nghiệp. Tuy nhiên, trong bối cảnh biến đổi khí hậu hiện nay, hoạt động sản xuất nông nghiệp gặp nhiều khó khăn, thách thức từ thiên tai cho đến dịch bệnh. Vì vậy, chính sách bảo hiểm nông nghiệp được xem là một trong những biện pháp hiệu quả giải quyết vấn đề rủi ro trong sản xuất nông nghiệp.

Chính sách bảo hiểm nông nghiệp được xem là một trong những biện pháp hiệu quả trong việc giải quyết vấn đề rủi ro trong sản xuất nông nghiệp.

Ngày 18/04/2018, Chính phủ  ban hành Nghị định số 58/2018/NĐ-CP quy định về bảo hiểm nông nghiệp, Nghị định số 58/2018/NĐ-CP đã quy định khá toàn diện về bảo hiểm nông nghiệp và chính sách hỗ trợ bảo hiểm nông nghiệp nhằm khuyến khích doanh nghiệp bảo hiểm thực hiện bảo hiểm nông nghiệp và tạo điều kiện cho tổ chức, cá nhân sản xuất trong ngành nông nghiệp, lâm nghiệp và thủy sản chủ động khắc phục và bù đắp thiệt hại về tài chính do các rủi ro xảy ra trong quá trình sản xuất. Thế nhưng, giữa quy định và thực tiễn thực thi vẫn còn tồn tại nhiều bất cập, hạn chế khiến cho bảo hiểm nông nghiệp không thực sự phát huy hiệu quả như kỳ vọng.

Quy định pháp luật về bảo hiểm nông nghiệp hiện hành

Một trong các chính sách nổi bật về bảo hiểm nông nghiệp là chính sách hỗ trợ chi phí bảo hiểm nông nghiệp cho tổ chức, cá nhân sản xuất nông nghiệp (Điều 19, Nghị định số 58): Cá nhân sản xuất nông nghiệp thuộc diện hộ nghèo, cận nghèo được hỗ trợ tối đa 90% phí bảo hiểm nông nghiệp; cá nhân sản xuất nông nghiệp không thuộc diện hộ nghèo, cận nghèo được hỗ trợ tối đa 20% phí bảo hiểm nông nghiệp; tổ chức sản xuất nông nghiệp theo mô hình sản xuất hợp tác, liên kết, tập trung, quy mô lớn có ứng dụng khoa học công nghệ và các quy trình sản xuất tiên tiến vào sản xuất, hướng tới nền nông nghiệp sạch, công nghệ cao, thân thiện với môi trường được hỗ trợ tối đa 20% phí bảo hiểm nông nghiệp. Tuy nhiên, để được hưởng chính sách hỗ trợ về phí bảo hiểm nông nghiệp, tổ chức, cá nhân sản xuất nông nghiệp cần đảm bảo các điều kiện (Điều 18):

Thứ nhất, về đối tượng bảo hiểm được hỗ trợ bao gồm: cây trồng (lúa, cao su, hồ tiêu, điều, cà phê, cây ăn quả, rau); vật nuôi (trâu, bò, lợn, gia cầm; nuôi trồng thủy sản: tôm sú, tôm thẻ chân trắng, cá tra).

Thứ hai, về rủi ro được bảo hiểm và được hỗ trợ, bao gồm: Một là, rủi ro là thiên tai, bao gồm: bão, áp thấp nhiệt đới, lốc, sét, mưa lớn, lũ, lũ quét, ngập lụt, sạt lở đất do mưa lũ hoặc dòng chảy, sụt lún đất do mưa lũ hoặc dòng chảy, nước dâng, xâm nhập mặn, nắng nóng, hạn hán, rét hại, mưa đá, sương muối, động đất, sóng thần. Thiên tai phải được công bố hoặc xác nhận của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Hai là, rủi ro dịch bệnh, bao gồm: dịch bệnh động vật, gồm dịch bệnh động vật trên cạn và dịch bệnh động vật thủy sản thuộc danh mục bệnh phải công bố dịch do cơ quan có thẩm quyền ban hành theo quy định của pháp luật thú y; dịch hại thực vật: sinh vật gây hại thực vật có nguy cơ lây lan nhanh trên diện rộng, gây hại nghiêm trọng đối với thực vật theo quy định của pháp luật bảo vệ và kiểm dịch thực vật. Dịch bệnh phải được công bố hoặc xác nhận của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền.

Thứ ba, về địa bàn được hỗ trợ: Thủ tướng Chính phủ quyết định danh mục địa bàn tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương được hỗ trợ phí bảo hiểm nông nghiệp. Căn cứ quyết định của Thủ tướng Chính phủ, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thuộc địa bàn được hỗ trợ tổ chức lựa chọn, công bố địa bàn được hỗ trợ phí bảo hiểm nông nghiệp, có thể triển khai toàn bộ địa bàn hoặc trên một số địa bàn huyện, xã.

Để triển khai thực hiện chính sách hỗ trợ bảo hiểm nông nghiệp, Thủ tướng Chính phủ đã lần lượt ban hành Quyết định số 22/2019/QĐ-TTg ngày 26/6/2019 về thực hiện chính sách hỗ trợ bảo hiểm nông nghiệp,   Quyết định số 13/2022/QĐ-TTg ngày 09/5/2022 về thực hiện chính sách hỗ trợ bảo hiểm nông nghiệp - thay thế Quyết định số 22/2019/QĐ-TTg. Cả hai Quyết định số 22/2019/QĐ-TTg và Quyết định số 13/2022/QĐ-TTg quy định hướng dẫn cụ thể về đối tượng bảo hiểm được hỗ trợ phí bảo hiểm nông nghiệp; rủi ro được bảo hiểm được hỗ trợ phí bảo hiểm nông nghiệp; mức hỗ trợ phí bảo hiểm nông nghiệp; địa bàn được hỗ trợ phí bảo hiểm nông nghiệp. Theo đó, từng bước mở rộng đối tượng, loại rủi ro và địa bàn được hỗ trợ phí bảo hiểm nông nghiệp, cụ thể, về đối tượng bảo hiểm được hỗ trợ phí bảo hiểm nông nghiệp, tại Điều 3 Quyết định số 22/2019/QĐ-TTg quy định đối tượng bảo hiểm được hỗ trợ gồm: cây trồng (cây lúa); vật nuôi (trâu, bò); nuôi trồng thủy sản (tôm sú, tôm thẻ chân trắng). Đến Điều 3 Quyết định số 13/2022/QĐ-TTg, đối tượng bảo hiểm được hỗ trợ được bổ sung với cây trồng, gồm: cao su, hồ tiêu, điều, cà phê; với vật nuôi bổ sung lợn; với nuôi trồng thủy sản bổ sung cá tra. Việc bổ sung các đối tượng bảo hiểm được hỗ trợ dẫn đến việc bổ sung thêm các loại rủi ro và địa bàn được bảo hiểm hỗ trợ theo từng đối tượng.

Bất cập trong quy định pháp luật về bảo hiểm nông nghiệp

Tại các địa phương được hỗ trợ phí bảo hiểm nông nghiệp, theo báo cáo của UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và kết quả khảo sát của Hội Nông dân Việt Nam thì về cơ bản UBND các tỉnh đã hoàn thành việc lựa chọn địa bàn được hỗ trợ; một số địa phương đã hoàn thành phê duyệt đối tượng được hỗ trợ.

Về phía các doanh nghiệp bảo hiểm, hiện nay, có 3 doanh nghiệp bảo hiểm là Tổng công ty Bảo hiểm Bảo Việt (Bảo Việt), Tổng công ty cổ phần Bảo Minh (Bảo Minh) và Tổng công ty cổ phần Bảo hiểm Quân đội (MIC) được Bộ Tài chính phê chuẩn sản phẩm bảo hiểm nông nghiệp để thực hiện chính sách hỗ trợ bảo hiểm nông nghiệp. Các sản phẩm bảo hiểm nông nghiệp được phê chuẩn gồm: sản phẩm bảo hiểm cây lúa theo chỉ số năng suất; sản phẩm bảo hiểm vật nuôi (trâu, bò); sản phẩm bảo hiểm thủy sản (tôm). Đến nay, các doanh nghiệp bảo hiểm đã thực hiện cấp đơn bảo hiểm tại Nghệ An, Thái Bình (đối với cây lúa); Hà Giang, Bình Định (đối với vật nuôi).

Tuy nhiên, hiện nay việc triển khai thực hiện các quy định pháp luật về bảo hiểm nông nghiệp tồn tại một số hạn chế, bất cập sau:

Thứ nhất, doanh thu từ bảo hiểm nông nghiệp rất thấp, cụ thể, từ khi triển khai năm 1983 đến nay, theo thống kê thì phí bảo hiểm nông nghiệp của Việt Nam chỉ chiếm tỷ trọng rất ít trong doanh thu phí bảo hiểm phi nhân thọ (khoảng 0,01%). Thế nhưng, chi phí khi bồi thường lại rất lớn, rủi ro lại xảy ra thường xuyên nên dẫn đến khả năng thua lỗ cao làm cho rất ít doanh nghiệp tham gia vào loại hình kinh doanh này hoặc cũng chỉ chọn một số đối tượng bảo hiểm ít rủi ro để triển khai.

Thứ hai, về phía người nông dân, bảo hiểm nông nghiệp chưa thực sự tạo được sức hấp dẫn. Số hộ tham gia bảo hiểm nông nghiệp chủ yếu là các hộ nghèo và cận nghèo, các “hộ thường” và các hộ sản xuất lớn tham gia rất ít. Trong khi đó, những “hộ thường”, đặc biệt là các hộ sản xuất lớn lại có diện tích sản xuất và đàn vật nuôi lớn. Điều này dẫn đến diện tích và số lượng vật nuôi được bảo hiểm chiếm tỷ lệ thấp trên tổng diện tích sản xuất và vật nuôi của cả nước. Vì vậy, quy luật “số đông bù trừ số ít” trong hoạt động bảo hiểm chưa được đảm bảo.

Thứ ba, việc xác định giá trị thiệt hại, nguyên nhân thiệt hại trong nông nghiệp thật sự không dễ dàng. Từ đây, làm phát sinh các vấn đề rủi ro về đạo đức như cố tình gây ra thiệt hại để được bồi thường. Bên cạnh đó, quy trình từ khâu thẩm định thiệt hại đến chi trả tiền bồi thường thường phải mất một thời gian dài khoảng 06 tháng. Trong khi đó, người nông dân lại cần tiền bồi thường để nhanh chóng ổn định đời sống và tái đầu tư vào sản xuất cho mùa vụ tiếp theo.

Thứ tư, theo quy định của Nghị định số 58/2018/NĐ-CP, đối tượng bảo hiểm mới chỉ được hỗ trợ giới hạn ở các đối tượng cụ thể mà chưa xác định theo tình hình canh tác, sản xuất của từng địa phương. Đồng thời, các loại rủi ro được hỗ trợ cũng được liệt kê cụ thể mà cũng không dựa vào điều kiện tự nhiên của từng địa phương, đặc biệt là trong điều kiện nền nông nghiệp nước ta bị ảnh hưởng nặng nề bởi biến đổi khí hậu, làm cho ngày càng phát sinh nhiều loại dịch bệnh mới.

Giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi quy định của pháp luật về bảo hiểm nông nghiệp

Từ những phân tích trên, tác giả đề xuất một số giải pháp hoàn thiện quy định và nâng cao hiệu quả thực thi quy định của pháp luật về bảo hiểm nông nghiệp, cụ thể:

Thứ nhất, các địa phương cần ban hành quy chuẩn, quy trình sản xuất nông nghiệp cụ thể tùy theo điều kiện của địa phương. Sau đó, đẩy mạnh việc tuyên truyền, hướng dẫn người nông dân sản xuất theo đúng quy trình, quy chuẩn sản xuất nông nghiệp để từng bước có thể kiểm soát được quá trình rủi ro xảy ra.

Mô hình nông nghiệp công nghệ cao ứng dụng blockchain ngày càng phổ biến.

Thứ hai, nghiên cứu thành lập hoặc quy định thẩm quyền cho một cơ quan với chức năng là tổ chức đánh giá thiệt hại, tổn thất trong quá trình sản xuất nông nghiệp. Bởi việc đánh giá mức độ tổn thất và rủi ro, cũng như nguyên nhân của thiệt hại vô cùng phức tạp và khó khăn. Theo kinh nghiệm của một số nước, cần phải có một cơ quan chuyên môn về vấn đề này.

Thứ ba, trong điều kiện ngân sách Nhà nước có hạn, việc hỗ trợ phí cho bảo hiểm nông nghiệp tạo thêm gánh nặng cho ngân sách Nhà nước, ảnh hưởng đến các cân đối lớn. Việc hỗ trợ phí bảo hiểm nông nghiệp cần phải có thời hạn cụ thể và giảm dần mức hỗ trợ theo thời gian chứ không nên hỗ trợ trong một thời gian quá dài. Ví dụ, đối với đối tượng hộ nghèo, cận nghèo thì mức hỗ trợ là 90% trong thời hạn 05 năm, sau mỗi năm giảm 15%. Điều này vừa giúp cho người nông dân làm quen với bảo hiểm nông nghiệp, vừa hỗ trợ họ trong thời gian đầu.

Thứ tư, cần bổ sung chủ thể được hưởng hỗ trợ là các hộ gia đình sản xuất nông nghiệp, bởi theo quy định của Nghị định số 58/2018/NĐ-CP, chủ thể được hưởng hỗ trợ chỉ có cá nhân và tổ chức sản xuất nông nghiệp. Trong khi đó, Luật Đất đai lại có quy định về hộ gia đình sản xuất nông nghiệp. Vì vậy, hộ gia đình sản xuất cũng nên là một chủ thể được hưởng chính sách hỗ trợ về bảo hiểm nông nghiệp.

Thứ năm, cần quy định cơ quan có trách nhiệm giám sát việc thanh toán, chi trả bồi thường đối với người nông dân bị tổn thất, đảm bảo việc nhận được tiền đúng hạn để có thể tái đầu tư và sản xuất. Bên cạnh đó, cần có chính sách hỗ trợ, khuyến khích cho các doanh nghiệp hoạt động tái bảo hiểm, đồng bảo hiểm nhằm phân tán rủi ro, chia sẻ gánh nặng tài chính với nhau.

Thứ sáu, cần xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia về quy mô, mức độ tổn thất do thiên tai, dịch bệnh xảy ra làm cơ sở thống nhất cho việc xác định tổn thất và thiệt hại để bồi thường nhằm đảm bảo tính minh bạch trong quá trình xác định thiệt hại.

Nông nghiệp là ngành kinh tế có vai trò, ý nghĩa quan trọng, nền tảng của nền kinh tế Việt Nam, tuy nhiên, đây lại là ngành chịu rủi ro và ảnh hưởng nặng nề bởi nhiều yếu tố khách quan trong bối cảnh biến đối khí hậu và biến động thị trường hiện nay. Do đó, việc hoàn thiện hành lang pháp lý cho bảo hiểm nông nghiệp có ý nghĩa quan trọng trong việc giúp người nông dân khắc phục thiệt hại, khôi phục sản xuất, cũng như giúp ổn định thị trường.